Ako je razvoj jedna od važnih uloga lokalne samouprave u Europi, je li sadašnja struktura lokalne i regionalne samouprave sa 429 općina, 127 gradova, 21 županijom i Gradom Zagrebom koji ima status i grada i županije poticaj ili prepreka razvoju? Samo šest naših županija prema indeksu razvijenosti je iznad prosjeka Hrvatske i 108 jedinica lokalne samouprave (gradovi i općine) je iznad prosjeka razvijenosti Hrvatske. Čak 80 posto našeg državnog teritorija je u depopulaciji pri čemu treba istaknuti dosta jasnu korelaciju - što je manja razvijenost to je veća depopulacija.
- Znači li to da ćemo smanjiti broj općina i gradova tek kad stanovništvo posve odumre - za hrvatske političke okolnosti prilično logično pitanje postavio je akademik i sudac Ustavnog suda Davor Krapac kad je moderirajući okruglim stolom na temu “Nova upravno-teritorijalna organizacija Hrvatske” čuo spomenuti dramatičan demografski podatak prof. dr. sc. Ivana Koprića s Pravnog fakulteta u Zagrebu.
- Jesmo li tako čvrsti i kruti u ovom sadašnjem bolesnom stanju, usuđujem se tako kazati, da će sadašnja organizacija nadživjeti svoje stanovništvo koje će nestati? - dodao je Krapac u dupkom punoj dvorani HAZU-a čije je Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava na čelu s akademikom Jakšom Barbićem organiziralo skup. Krapac je podsjetio na Barbićev argument Danske koja je, kad je 90-ih Hrvatska imala 105 općina imala 271, a danas ih ima 98, a mi 578 lokalnih jedinica. Predsjednik Akademije Zvonko Kusić podsjetio je da je i prije pet godina u HAZU-u održan dvodnevni skup s 15 izlaganja na temu nove lokalne i regionalne samouprave. Dakle, politika kaska, a mediji ne pritišću. Kukuriku koalicija je Planom 21 najavljivala decentralizaciju i tek raspravu o teritorijalnom preustroju. Pozivajući se na studiju Ekonomskog instituta iz 2010. godine ministar uprave Arsen Bauk je još na početku mandata ove Vlade govorio da je sadašnji sustav županija, gradova i općina loš te da ga treba mijenjati jer 250 općina i 77 gradova ne mogu opstati bez stalne državne pomoći. Tri godine kasnije, isti ministar kroz stranačku infrastrukturu SDP-a, nedavno tek najavljuje kako će inzistirati da u program SDP-a uđe teritorijalni preustroj Hrvatske na pet do sedam jedinica područne samouprave i 150 jedinica lokalne samouprave. HDZ je u paketu svojih reformi najavio smanjivanje broja gradova i općina, dok županije neće dirati.
Dodamo li kako je bitan uvjet lokalne reforme izmjena Ustava, jasno je da imamo još jednu temu o kojoj je nemoguć konsenzus. To je politički kontekst kojim se okrugli stol u HAZU uz pokoju rezignirajuću opasku nije previše bavio, ali jest kritikom postojeće organizacije lokalne samouprave, rezultat koje je bilo i uvodno sugestivno pitanje.
“Akademija se ne želi baviti samo sterilnim analizama javnih problema, nego i otvoriti perspektive za njihovo rješavanje”, istakao je Krapac, referirajući se osobito na prezentaciju nove upravno-teritorijalne podjele Hrvatske koju je dr. sc. Aleksandar Toskić s Prirodoslovno-matematičkog fakulteta sačinio s kolegom prof. dr. sc. Draženom Njegačem. Umjesto 429 općina, 127 gradova i 21 županije, te Zagreba koji ima status grada i županije, po tom bi rješenju imali pet regija i 123 urbana centra, od kojih je 17 regionalnih središta. Prof. Toskić je obrazložio kako se kao geografi bave proučavanjem kako određeni prostor funkcionira. Stoga su po određenim kriterijima, koristeći se i radovima svojih kolega, izdvojili gradove koji su nositelji razvoja na određenom području, te koji zbog svoje demografske i gospodarske snage stvaraju svoja gravitacijska područja i utječu na fizionomsku, funkcionalnu i socioekonomsku transformaciju okolnog prostora. S tim da su zbog određenih geografskih obilježja Hrvatske, nejednolikog regionalnog razvoja, te prirodnih i društvenih osobitosti teritorija Hrvatske morali “intervenirati” dopunskim kriterijima koji su uključili naselja koja predstavljaju jače centre rada, a u gorskim predjelima i udaljenim otocima i kriterij naselja koji okuplja okolinu.
Već pogled na malu kartu gustoće naseljenosti govori kako je Hrvatsku teško upravno-teritorijalno podijeliti i osobito organizirati tako da građani imaju jednako kvalitetnu javnu uslugu bez obzira gdje žive.
- U Švedskoj je taj zahtjev na razini ustavnog načela, tako da se ne mora živjeti u Stockholmu da bi se imalo kvalitetnu javnu uslugu, a tko to želi kod nas onda mora doći živjeti u Zagreb - kazao je prof. Koprić.
Na maloj karti s prikazom gustoće naseljenosti uočljiva je dominacija malih i nedostatak velikih gradova uz izrazito asimetričnu mrežu gradova i izrazito nepovoljan prostorni raspored. Imamo samo tri grada iznad sto tisuća stanovnika s naglašenom primarnošću Zagreba, 17 velikih gradova s više od 35.000 stanovnika i 39 naselja iznad 10.000. Od ukupno 6756 naselja 82,5 posto ima ih manje od 500 stanovnika i u njima živi tek 18 posto stanovništva. Gotovo 30 posto općina ima manje od 2000 stanovnika s tim da je prema prof. Kopriću 5000 stanovnika donja granica mogućnosti pružanja barem minimalnog kruga javnih usluga, a taj kriterij ne zadovoljava 71 posto lokalnih jedinica.
Koprić je samo površinskim prikazom sadašnje usitnjene organizacije lokalne samouprave dočarao svu njezinu složenost, neuravnoteženost (mali i veliki u istoj ravni), neefikasnost, slab razvojni potencijal, a što je više aktera to je slabiji, te to dodatno potiče ionako izraženu centralizaciju po čemu smo uz Sloveniju i Grčku, te male države prvaci Europe. Niz poslova ne može se decentralizirati na županije jer su one premale i preslabe, te nam stoga da bi mogli decentralizirati treba regionalizacija, kaže Koprić.
- Potreban nam je win-win koncept centralo-lokalnih odnosa, a ne da stalno mislimo kako netko decentralizacijom gubi - zauzeo se. Kao tipično regionalne poslove izdvojio je: razvoj i planiranje, izgradnja velikih infrastrukturnih objekata, zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb, promet, osiguranje solidarnosti, pomoć malim jedinicama, upravljanje krizama, upravljanje javnim dobrima (a ne da se šumama u Gorskom kotaru i Slavoniji upravlja iz Zagreba)...
Na karti gustoće naseljenosti profesora s PMF-a uočljiva su četiri makroregionalna centra, Zagreb, Rijeka, Split i Osijek, s tim da je najveći zagrebački, s velikom koncentracijom stanovništva, podijeljen u dvije od ukupno pet regija: Zagrebačka (1,2 milijuna stanovnika i 17 centara), Središnja Hrvatska (875.243 i 34), Istočna Hrvatska (737.239 i 18), Zapadna Hrvatska (584.704 i 26) i Južna Hrvatska (863.260 i 28).
Važnija uloga općina
Na velikoj karti crvenom je bojom označeno 17 regionalnih središta koji bi trebali biti nositelji prostorne organizacije u smislu decentralizacije određenih funkcija.
Smanjenjem broja općina na 123 povećalo bi se njihovo značenje s ovlašću autonomnog planiranja razvoja. Do tog se broja općina došlo kroz nekoliko koraka. Prvo su izdvojena naselja s više od 10.000 stanovnika, zatim iznad 5000 stanovnika u kojima je više od 25 posto zaposlenih u sekundarnim i tercijarnim djelatnostima, te naselja s više od 2000 stanovnika koja uz 25 posto zaposlenih u tim djelatnostima imaju i barem 50 posto nepoljoprivrednih kućanstava. Tako su izdvojili 123 grada s 2,3 milijuna stanovnika.
Zatim je po kriteriju više od 500 radnika imigranata (koji dolaze raditi u ta naselja) dodano devet jačih centara rada koji nisu gradovi (Goričan, Novi Marof, Hum na Sutli, Pregrada, Klanjec, Ozalj, Buzet, Omišalj i Rab), čija bi gravitacijska područja trebala biti nukleusi formiranja novih općina, istakao je Toskić. Zbog nedostatka tog funkcionalnog kriterija u slabo razvijenim i naseljenim područjima, te na udaljenim otocima dodano je 14 manjih centara (Čabar, Vrbovsko, Vojnić, Dvor, Hrvatska Kostajnica, Slunj, Brinje, Korenica, Udbina, Donji Lapac, Gračac, Obrovac, Vis i Lastovo). I u zadnjem koraku su izuzeli 23 grada u izuzetnoj blizini makroregionalnih centara vodeći se time da čine geografsku cjelinu, a ne da budu razlomljeni na niz općina i tako se došlo do konačnog broja od 123 općinska centra.
- Moramo napraviti rez i prije ili kasnije se odlučiti za egzaktne kriterije i egzaktno postupanje u prostoru jer prostor, ne smijemo zaboraviti, nije neograničen resurs i zato moramo efikasno raspolagati s njime - zaključio je prezentaciju prof. Toskić.
Doc. dr. sc. Vedran Đulabić iznio je podatak da je preko 50 posto jedinica lokalne samouprave u nekom sustavu državne pomoći.
- Ako imate takav sustav lokalne samouprave pitanje je je li taj sustav održiv. Zamislite da imate razred s više od 50 posto učenika koji nisu u stanju svladati gradivo, vjerojatno bi se pitali što nije u redu s nastavnicima, učenicima, ili razredom, školom... - ilustrirao je problem Đulabić, ustvrdivši da ni centralizirani sustav upravljanja iz Zagreba neće povući strateški razvoj Slavonije ili Dalmacije.
Za godinu dana već je kasno
Iako su novim Zakonom o regionalnom razvoju učinjeni određeni pomaci, i dalje postoji stari sustav.
- Nikako da sredstva koja izdvajamo usmjerimo na neke druge projekte da konačno kažemo završili smo sa reaktivnom pričom idemo gledati proaktivno gdje ulagati u razvoj zemlje i da prema tome strukturiramo lokalnu samoupravu. Razvoj je samo jedna od uloga lokalne samouprave to ne znači da su druge uloge zanemarene ali razvoj je ono što u zadnjih 10-15 godina dominira - zaključio je Đulabić.
Iskustvo uređene Danske govori da je njima od prvog koraka do stupanja reforme lokalne samouprave na snagu trebalo više od četiri godine, što znači da bi za godinu dana već moglo biti kasno želimo li da reforma stupi na snagu za lokalne izbore 2017. godine.
>>Ukidanje kajkavskih županija otvorilo bi 2500 radnih mjesta
>>Hrvatskoj potreban sustav županija, ali i decentralizacija
>>Josipović: Hrvatsku vidim kao više decentraliziranu državu
Broj općina varira od portala do portala. Jedni kažu 540, jedni 370, ovdje 429? Pa nije to oblak na nebu da nestane dok brojiš.